2018年4月24日在临沧市第四届人民代表大会代表初任培训班上

杨祖龙

 按市人大常委会的要求，与大家学习交流两个方面问题：

一、学习宪法、尊崇宪法、维护宪法

以习近平同志为核心的十九届中央领导集体非常重视宪法的地位和作用，在今年2月24日，十九届中央政治局第四次集体学习就是学习宪法，并审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。今年3月，在十三届全国人大一次会议上，对现行宪法作了第五次修正。之后，中共中央政治局常务委员会召开会议，对进一步学习和贯彻实施《中华人民共和国宪法》进行研究部署。3月下旬，中共云南省委也作了专门部署。当前，一个集中学习和贯彻实施宪法的活动，在举国上下蓬勃开展。这次临沧市人大常委会把全市人大代表集中起来共同学习宪法及代表履职有关知识，就是贯彻中央和省委部署的最好体现和最好的行动。

（一）宪法是国家的根本法

宪法是国家的根本法，是治国安邦的部章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步，国家长治久安的法律基础，是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证。宪法之所以称为国家的根本法，这是由宪法本身的内容和宪法在我们国家的地位决定的。

1、宪法规定的内容是根本的。它规定了国家的社会制度和国家制度的基本原则。

2、宪法是日常立法的法律基础。宪法作为国家的根本法，还在于它具有高于一般法律的效力，即具有最高的法律效力。（1）宪法是我国制定立法总体规划的基础。（2）宪法是制定我国一般法律依据的准则。（3）宪法规划了我国社会主义立法体系。立法体系是指国家机关制定的各种规范性文件的组织系统。宪法明确规定了我国各级国家机关制定的法律性规范性文件的名称，这些规范性文件主要有：①宪法。由全国人民代表大会通过。②法律。刑事、民事、国家机构和其他基本法律，由全国人大制定。其他法律由人国人大常委会制定。③行政法规。由国务院制定。④地方性法规。由省、市、自治区人大及其常委会及设区的市级人大及其常委会制定。⑤规章。由国务院各部委及省人民政府制定。⑥决议。由全国人大常委会作出，或由地方人大通过和发布。⑦决定。由县级以上地方各级人大及其常委会作出，县级以上人民政府也可发布。⑧命令。由国家主席、国务院、国务院各部委，县级以上地方各级人民政府发布。⑨自治条例和单行条例。由自治地方人大及其常委会制定。

3、宪法是我国一切组织和个人活动的根本准则。我国宪法在《序言》中最后一段明确规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

（二）新中国建国后的宪法

新中国建国以来，我国先后通过了四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法（既现行宪法）。建国前夕中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，起到了临时宪法的作用。

（三）我国宪法的基本内容

我国现行宪法从结构上看，分五个部分：序言，总纲，公民的权利和义务，国家机构，国旗、国歌、国徽和首都，共143条。概括起来，其基本内容有以下几个方面：

1、规定了国家的指导思想和根本任务。

2、规定了我国的国家性质、根本制度和根本原则。主要包括：（1）国家的性质。（2）社会制度。（3）政治制度。（4）国家结构形式。（5）经济制度。（6）精神文明建设。（7）生态文明建设。（8）国家机构的组织和活动原则及改革的方针。

3、规定了公民的基本权利和义务。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，国家政权由广大人民掌握，这就决定人民在法律和实际上享有广泛和真实的民主权利和自由。宪法对此作了详细的规定：（1）政治权利自由。一是选举权和被选举权。二是政治自由。三是监督权。公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。（2）宗教信仰自由。（3）人身权利。一是公民的人身自由不受侵犯。二是公民的人格尊严不受侵犯。三是公民的住宅不受侵犯。四是公民的通讯自由和通讯秘密受法律保护。（4）社会经济权利。一是劳动权。二是休息权。三是物质帮助权。（5）教育科学文化权利。一是受教育权。公民有受教育的权利和义务。二是进行科学研究、文艺创作和其他文艺活动的自由。（6）妇女、儿童、婚姻、家庭受保护权。（7）保护华侨、归侨和侨眷的权利。

我国的社会主义制度和人民民主专政的国家性质决定，我国公民享有的权利和自由是广泛的、真实的和平等的。但是，公民在行使权利和自由的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权利和自由。宪法同时还规定，“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。这些义务包括：（1）维护国家统一和各族人民的团结；（2）遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产、遵守劳动纪律，遵守公共秩序、尊重社会公

德；（3）维护国家的安全、荣誉和利益；（4）保卫祖国和依照法律服兵役；（5）依照法律纳税。此外，还有参加劳动，遵守劳动纪律、接受义务教育，夫妻实行计划生育，保卫祖国、抵抗侵略、依法服兵役等。

4、规定了国家机构的组织和职权。国家机构的组织和职权，是任何国家宪法不可缺少的重要内容。宪法第三章国家机构（第五十七条至一百四十条），规定了我国国家机构的组织和职权：（1）全国人民代表大会。（2）中华人民共和国主席。（3）国务院。（4）中央军事委员会。（５）地方各级人民代表大会和地方各级人民政府。（6）民族自治地方的自治机关。（7）监察委员会。（8）人民法院和人民检察院。

5、规定了国家的象征。宪法第四章国旗、国歌、国徽和首都，规定了我国的象征。

（四）我国现行宪法的修宪历程

我国迄今对现行宪法进行了5次修改，使宪法随着社会实际的变化而得到不断发展和完善，使之既保持稳定而又与时俱进。

1、1988年修宪。

2、1993年修宪。

3、1999年修宪。

4、2004年修宪。

5、2018年修宪。今年3月十三届全国人大一次会议对现行宪法进行了第五次修改。3月11日大会通过的修正案新增了一节，即“第七节，监察委员会”，新增5条，修改21条。这次修宪体现了新时代亿万人民的共同心声，是时代大势所趋，事业发展所需，党心民心所向。修正案把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展新经验新要求，使我国宪法在中国特色社会主义伟大实践中紧跟时代步伐，实现与时俱进、完善发展，为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实宪法保障。这次修宪的亮点，也是我们要领会和把握这次宪法修正案的核心要义和精神实质，主要有：（1）确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治生活中的指导地位。（2）调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容。（3）完善了依法治国和宪法实施举措。（4）充实了坚持和加强中国共产党全面领导的内容。（5）修改了国家主席任职方面的有关规定。（6）增加了监察委员会的各项规定。此外，宪法修正案还充实完善了我国革命和建设发展历程、爱国统一战线和民族关系的内容；充实了和平外交政策方面的内容；增加了倡导社会主义核心价值观内容和设区的市制定地方性法规的规定；将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”等。

（五）我国宪法的实施

宪法是国家的根本大法，高居所有法律之首，构成法治根基和法治基础。依法治国，首先是依宪治国；依法行政，首先是依宪行政。因此，必须在实际生活中确保宪法的贯彻执行，才能发挥它根本法的作用。

1、宪法实施的意义和作用。（1）宪法的实施可以有效地保证我国社会主义改革的正确方向。（2）宪法的实施可以有效地保障和促进我国社会主义改革的顺利进行。（3）宪法的实施可以有效地加强我国社会主义民主和法治建设。（4）宪法的实施可以有效地保证国家的稳定。

2、宪法实施中存在的主要问题。宪法实施是宪法的基本精神，基本原则和具体规定在现实生活中得到落实。这包括两个方面的内容：一是宪法的规定得到遵守；二是违反宪法的行为得以纠正；但也存在一些问题：一是宪法的许多原则规定还没有具体化为法律；二是与宪法相违背的规范性文件，行为得不到及时地审查和纠正；三是全社会的宪法意识有待增强，宪法的最高法律地位与实际地位还有相当差距；四是宪法监督、解释还显得滞后等。

3、增强宪法意识，保障宪法实施。增强全民的宪法意识，维护宪法尊严，树立宪法权威，加强宪法实施是一项全面的工作，是社会主义法治建设中的一项重要任务。要在全社广泛开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育，增强广大干部群众的宪法意识，使全体人民成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。各级党委、国家机关，特别是各级人大及其常委会、人大代表、人大工作者要充分认识学习和贯彻实施宪法的重要性，要以今年修宪为契机，切实加强领导、认真抓好修改后的宪法的贯彻实施工作。（1）切实组织好学习、树立宪法信仰。（2）强化宪法宣传工作、提高政治站位。（3）把宪法教育纳入国民教育体系，列为必修课。（4）完善国家工作人员学习宪法制度。（5）党的领导是关键。（6）加强立法保障。（7）切实加强督导，推动宪法的贯彻实施。

维护宪法的权威，有效地保证宪法的实施，是关系国家前途、民族命运和最广大人民根本利益的大事。我们一定要在以习近平同志为核心的党中央的领导下，高举宪法旗帜，维护宪法尊严，为保证宪法的实施作出不懈的努力!

二、以宪法精神为指导、提高代表履职能力

我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”据此，宪法和有关法律赋予人民代表大会及其常务委员会决定重大事项、立法、监督、人事任免等各项相应职权，人民代表大会听取和审议“一府两院”工作报告、人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告，是对其工作进行审议监督的一种基本形式，是人大对“一府两院”工作监督的重要内容。在此，我和大家一起讨论交流五个方面的小问题：

（一）听取和审议“一府两院”工作报告是人大工作监督的主要形式

大家知道，人大监督是人大及其常委会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，按照法定程序，对国家行政、审判、检察机关及其组成人员履行职责的情况，所采取的了解、调查、检查、审议、处置的强制行为。从全国到地方各级人大，应该说监督的形式和监督的内容很多，主要包括宪法监督，执法检查，听取和审议工作报告，审查和批准计划和预算，规范性文件审查，工作评议，询问和质询，提出批评意见和建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告和检举，撤职和罢免等，而今天我与大家交流的听取和审议“一府两院”工作报告，只是以上诸多监督形式中的一种经常运用的主要监督形式。

听取和审议“一府两院”工作报告，是世界各国议会行使职权普遍采用的形式，也是我国各级人大及其常委会对监督对象实施监督最经常、最普遍运用的形式。按照宪法和法律的规定，人民代表大会每年举行会议听取和审议“一府一委两院”工作报告，并作出决议、决定，这是人大对“一府两院”全面工作进行的监督，具有宏观性、整体性。人民代表大会听取和审议“一府两院”工作报告，是对“一府两院”实施工作监督的重要形式。通过这种监督形式，一是保证人民当家作主权力的实现。各级人民代表大会代表人民的利益和意志，充分反映人民的愿望和要求，认真听取和审议“一府一委两院”工作报告，除对其工作给予全面评价，提出意见建议和批评外，还要反映人民群众普遍关心的热点难点问题，特别是近年来反映较多的“三农”问题、生态环保、医疗卫生、食品安全、教育公平、征地拆迁、社会治安、反腐倡廉等，并对此提出积极的意见建议，充分体现出社会主义国家的人民真正当家作主，管理国家社会事务。二是保证国家行政、监察、审判、检察机关的工作按照法定职责和权限运转。各级人民代表大会以宪法和法律为依据，以国家和人民根本利益为出发点和归宿，在听取和审议“一府两院”工作报告中实现了监督与支持相结合，对其行政、监察、审判、检察工作中存在的不同程度的违法、失职渎职、滥用权力、司法不公，以及消极腐败等问题提出批评、意见和建议，支持和帮助“一府两院”改进工作，从而进一步推动国家行政、审判、检察机关的依法、廉洁、高效、公平、公正的运转。三是保证党的意图及时转变为国家意志，并团结和动员人民群众去实施。各级人大在审议中都努力把实现党对国家事务的领导同实现人民的意志统一起来，注意及时把党关于国家重大事务的主张转化为人大的决定决议，并团结和号召人民群众去完成，从而推动经济发展和社会进步。

当然，我们说尽管人民代表大会听取和审议“一府两院”工作报告有以上的重要作用，但毕竟一年才召开一次代表大会，而平时的一些监督工作只能交由它的常设机关来完成，这就是人大常委会的监督。（人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告又是另一个题目了）

（二）听取和审议“一府两院”工作报告是人大工作监督的重要内容

自人民代表大会制度（1954年9月）建立及地方人大设立常委会（1979年12月）以来，各级人大认真履行宪法和法律赋予的这一职权，认真听取和审议“一府两院”全面工作报告和专项工作报告，对其工作成绩给予充分肯定，对存在问题提出改进意见和建议，充分发挥了人大及其常委会的监督作用。

人大及其常委会对同级“一府两院”的监督。按其内容说，可以分为法律监督和工作监督。（法律监督：即对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。一是对同级“一府两院”制定的被认为同国家法律、法规相抵触的规范性文件进行监督。通常称为立法监督。二是对“一府两院”的被认为是违法的政务、审判、检察行为进行监督，通常称为执法监督。其形式是执法检查；规范性文件备案审查；撤销不适当的规范性文件。工作监督：即对“一府两院”的工作是否符合宪法、法律、法规，是否符合人民的根本利益，是否正确执行党和国家的路线、方针、政策和人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权，以及“一府两院”及组成人员是否尽职尽责的情况所进行的监督。其内容包括：对政府、法院、检察院专项工作的监督；对政府计划和预算的监督；对法律法规实施情况的监督；对人事的监督，即对“一府两院”组成人员履行公职的情况进行监督。其形式主要有视察；执法检查；询问和质询；组织特定问题调查；审议和决定撤职等）。而听取和审议“一府两院”工作报告，是人大对同级“一府两院”进行工作监督的重要内容，是宪法和法律赋予人大的神圣职责，是贯彻依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略。也是健全和完善人民代表大会制度，推进人大制度与时俱进，推进社会主义民主政治建设，构建中国特色社会主义和谐社会，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的重要内容。

权力必须受制约和监督。这是我们每位人大代表必须清楚认识和高度重视的问题。大家知道，中国共产党自建立之日起，历经革命、建设、改革和全面深化改革攻坚。已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。针对党的这种历史方位和面临的复杂形势、严峻考验，党的十八大把“加强对权力的制约和监督”作为政治建设和政治改革的一项重大任务，突出地提到了全党同志和全国人民的面前。

党的十八大报告指出，“在新形势下，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前”。“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。党的十九大报告强调，“要加强对权力的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”，从根本上解决腐败问题，关键在于制度，要把公仆对主人负责、受主人监督纳入制度化、法制化的轨道。

具体来讲，防止滥用职权，两种重要机制是不可缺少的：一是制约。即用整体权力格局的设置与运作，制约特定权力的行使；用整体利益格局的设置与运作，制约特定利益的取得。自己设定规矩、自己执行、自己监督自己这样“一条龙”不行，大小经费自己“一支笔”批不行，大小事自己说了算这样“一言堂”不行。二是监督。任何一种权力的行使，都要受其外部的另一种权力的监督，归根到底，是要受“人民的监督”。

特别是在当前全面深化改革、扩大开放，大力发展社会主义市场经济的条件下，有些国家工作人员抵御不住拜金主义、享乐主义、极端个人主义的诱惑，由此就会产生以权谋私、权钱交易、贪赃枉法、腐化堕落这些消极腐败现象（这方面的例子是很多的）。加强对权力的监督，就是要保证我们的国家机关和国家工作人员始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，永不变质、不变色。

人大对同级“一府两院”的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是保证人民当家作主，成为国家主人的一项极其重要的国家制度。如果没有人大对“一府两院”履职进行监督，或者这种监督流于形式，就必然违背人民代表大会这一我国的根本政治制度。人大与“一府两院”的关系既有监督制约，又是支持和促进。人大既依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。人大依法搞好监督，有利于推进“一府两院”改进工作；“一府两院”自觉接受人大监督，有利于依法行政、公正司法。总之，人大监督的实质，就是按照宪法与法律赋予的职权，对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约、支持和促进，以保证国家行政、审判、检察机关按照人民的意志和要求运转。

人大监督的目的是确保宪法法律的正确实施；确保行政权、审判权、检察权得到正确行使；确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护；确保党的路线方针政策的贯彻执行。因此，我们每位人大代表，要从巩固我们党的执政地位、巩固国家政权、保持国家长治久安、坚持全心全意为人民服务的根本宗旨的高度，自觉履行职责，充分发挥自身的监督作用。

（三）听取和审议“一府两院”工作报告存在的主要问题

法律明确规定，代表在开会期间，主要职能有四项：一是审议列入会程的各项报告和议案；二是代表依法提出代表议案，以及建议、批评和意见；三是依法参加各项选举；四是依法参加各项表决。这四项中，一直以来问题较大的是第一、二项，特别是在审议“一府两院”工作报告上，存在的问题比较多。

审议报告存在的主要问题是：一是认识不到位。代表对大会审议“一府两院”工作报告的法定性、重要性、必要性认识不足，或者说有不同看法。认为“一府两院”工作报告是经过大量调查研究，广泛征求意见，包括征求各民主党派、无党派意见形成的，特别是政府工作报告是经过同级党委讨论，事先征求人大常委会的意见定稿，才提交人民代表大会会议审议的，人大代表审议只不过是履行法律程序、走走形式，必要性不大。因而发言时随大流，评功摆好多，感性发言多，表态性发言多，提出问题、有分析、有建议、有见地的意见建议少。二是局限性。因我们的代表来自四面八方、各行各业，很多代表对国家、对本行政区域内改革、发展、稳定的全局、经济社会发展的总体情况，了解得不是很多，熟悉的就更少了。因此审议报告和议案的时候，往往感到找不到话说，或发言的深度不够，质量不高。有的代表把一年一度人代会审议“一府两院”工作报告看成是程序性工作，审议时提不出有针对性的意见和建议，使这种监督在一定程度上走了过场；有的代表审议发言的侧重点不是放在如何审议报告，而是放在贯彻落实报告精神上；有的担任一定领导职务的代表审议发言多是汇报本地区、本部门工作，特别是上级领导人到会时，发言重点集中在汇报工作、要资金、要项目上；而有些行业代表审议发言工作层面和内容较窄；有些基层代表发言三言两语，有的甚至一言不发；（会议简报和新闻媒体也多是刊登、报道担任领导职务的代表的审议发言，致使有的来自基层或行业的代表产生不被重视，“说了白说”的心理）。加之由于现行法律对代表审议意见的性质、运作程序、法律效力等没有作出具体的规定，因而“一府两院”及有关部门在采纳代表意见和建议方面，随意性较大，符合意愿的就办，不符合意愿的就不办或敷衍了事。往往使审议意见变成了形式主义，审议时热热闹闹，整理时认认真真，办理时不了了之，使有的代表提出的意见建议得不到有效处理，影响了代表审议发言的积极性。三是其他因素的影响。由于受审议机制、思想认识、会议安排等因素的影响，审议中存在重形式、轻实质的现象，审议常常成为一种例行公事。比如有些代表往往是听了报告即席发言，对实际问题缺乏全面深入的了解和分析，在审议发言时成绩肯定多，报告亮点、特点洋洋洒洒一大串，而不愿就问题和不足提出批评性意见。同时，提出的意见建议缺乏有效性、针对性和可操作性。有的代表团领导在基层代表发表不同意见时表现得不够耐心，使其不能畅所欲言。（更有甚者，有的担任一定领导职务的代表，审议发言要秘书代笔，没有自己的思考，审议成了唱赞扬歌、汇报工作、讲讲困难、表表决心、要资金支持的思维套路和模式）。四是审议方式的缺陷。现行的审议方式缺乏创新，审议程序不完善。现在运用的听取报告，然后分代表团、组审议，提出意见建议的工作程序和方式，几十年一贯制。很少组织大会或联组会议审议发言，缺乏辩论，缺乏不同意见的必要交锋。代表对一些不了解、不理解的问题也不能提出询问，更没有提出质询，审议显得活力不足。凡此种种，都直接影响到代表大会审议监督这种监督方式、地位、作用的有效发挥。

（四）听取和审议“一府两院”工作报告应把握的原则和重点

我国宪法明确规定，地方各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。人民代表大会举行会议时，本级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院应向会议报告工作，人大代表以代表团会议或分组会议进行审议。

一是要正确把握审议原则。根据国家权力机关的性质、地位、作用与“一府两院”的法定关系来考虑，一般应把握以下原则：政治原则。就是要围绕党的中心工作，把“一府两院”执行宪法和法律、贯彻党的路线方针政策和人大决议决定情况作为审议的重点内容，使审议监督工作与党委在政治上统一、思想上同心、行动上同步、目标上同向。求是原则。实事求是，是马克思主义认识论的精髓，是我们党的重要的思想路线。审议“一府两院”工作报告，履行代表审议监督职能，实质是在评议“一府两院”工作。因此，必须实事求是地了解掌握实情，分析研究问题，思考工作绩效，得出正确结论，提出切实可行的意见建议，才是我们开展审议报告活动的全部归宿。依法原则。就是要严格按照法律规定及代表大会决议的要求，衡量政府、两院工作，是否依法行政、司法公正、依法办事。为民原则。就是要坚持以人民为中心的发展思想，以维护最广大人民群众的根本利益为出发点，把人民群众普遍关心、反映强烈和要求解决的热点难点问题，作为审议、提出建议意见的重点，以促进实际问题的解决，充分体现与人民同愿。务实原则。审议发言要实，要紧扣主题，简明扼要，言之有物，言之有理，所提问题要有全局性，意见要有针对性，建议要有可行性。

二是要正确把握审议的重点。人大代表对“一府两院”工作报告进行审议，应突出重点，抓住关键，注重针对性，实效性，不能空空而谈、泛泛而议。审议政府工作报告的重点方面是：是否认真贯彻执行上一次代表大会会议的决议；是否贯彻执行党和国家的方针政策；是否实现和完成了上一次代表大会提出的目标任务；报告总结过去一年的工作是否实事求是，客观全面，提出的新一年的工作总体要求、思路是否明确清晰，全年工作目标的确定是否突出重点，任务的安排是否科学合理，提出的措施是否可行，是否切合实际，能否完成等等。审查财政预决算的重点方面是：上一次代表大会会议上确定的预算是否完成；部分预算的变更是否经过了同级人大常委会的审批；超收部分的安排是否合理；支出是否按照分预算指标完成；预算支出中有无违反国家财经制度问题；新年度预算草案的指标是否符合中央精神和当地实际；是否实行赤字预算，预算收入是否打足、打实，预算支出是否体现了量入为出的原则等等。审查国民经济和社会发展计划的重点方面是：上一次代表大会通过的关于国民经济和社会发展计划的执行情况；本年度计划草案的指导思想是否明确；计划指标是否符合国家现阶段的方针政策；发展速度和效益是否统一；年度计划安排与中长期计划是否衔接；产业比例是否合理；建设项目安排是否符合国家的产业政策、本地实际和人民群众的愿望等等。审议人民法院工作报告的重点方面是：人民法院贯彻执行上一次代表大会作出的关于人民法院工作报告的决议的情况；依法履行审判机关职能的情况；维护社会治安稳定情况；依法办案、公正司法的情况；新一年要做的主要工作及措施是否符合实际；回应人民群众关心关注的热点问题是否有针对性、存在的问题及原因等等。审议人民检察院工作报告的重点方面是：人民检察院贯彻执行上一次代表大会会议作出的关于人民检察院工作报告的决议的情况；人民检察院依法行使检察权的情况；行使法律监督权的情况；严肃执法、惩治贪污受贿犯罪的情况；新一年要做的主要工作及措施是否符合实际；回应人民群众关心关注的热点问题是否聚焦、存在的问题及改进的措施等等。

三是注重审议监督质量。在会议中进行充分审议，每位代表要充分表达自己的意见，依法行使职权，切实提高审议监督质量。代表发言要站准位。人民代表大会会议是法定会议，是代表人民行使国家权力的重要形式，是对“一府两院”工作实施监督的具体体现，每一位代表都肩负着选区、选举单位和人民群众的重托。为此，人大代表必须站在履行国家权力的高度，从本省、本州市、本地区大局出发，从人民的根本利益出发，体现民意，反映民愿。审议发言要有深度。审议发言提出的意见建议，甚而批评意见，都要从实际情况出发，以充分的事实为依据，以宪法法律为准绳，客观全面地分析情况，避免主观性、片面性、表面性。审议发言要观点鲜明，说理充分，语言简练。对政府工作既看成绩，又看问题。把发现问题，解决问题，促进工作，作为审议的重点。努力克服审议发言随大流，评功摆好多，表态性发言多，提出有分析、有见地、有价值的意见建议少的情况。要紧扣议题讲真话，结合实情讲实话，旗帜鲜明谈观点，理直气壮讲不足。要把审议的重点放在如何解决问题上，向政府及其职能部门多提具有可行性，对促进工作有利的建议意见和措施。

（五）审议要出彩、功夫在会外

我们经常听有的代表说，开会的时候我们是代表，开完会以后不知道要干什么？虽然这几年人大常委会的代表工作机构对代表活动采取了很多举措，但总的还不理想。有一种说法：叫做“代表代表，会完就了”。也就是说会议开完之后，很多代表就干自己的活计去了，考虑干代表的事比较少，有的就基本没有时间来考虑。如何发挥好代表作用？我们常说的一句话就是，代表履职“三件宝”，学习调研和思考。审议要出彩，功夫在会外。

首先要弄清何为代表？“代表代表”，既要“代”，又要“表”，“代”就是要代表选区选民的利益，“表”就是要表达人民群众的意见和呼声。及时地把人民群众的所思所想所需所盼反映到有关国家机关，并促使问题得到解决和落实。尽管我国人大代表是兼职的，但人大代表的性质决定了代表必须时刻关注社会，关注民生，集中民智和反映民意。代表履行职责应该是“日常”的，不是临时的、一时的、时断时续的。不应当只是“开会代表”，还应在闭会期间反映人民群众关注的热点难点问题，政府重大决策有违民意时，及时为民出声，通过充分履行法定职责，督促问题得到解决。如果政府决策是合法的、可行的，少数群众不理解而持反对意见的，就及时做好宣传解释疏导工作，积极协助政府推行工作。

其次要注重一个前提。这个前提就是人大常委会及其工作机构要为代表创造知情、知政和依法履职条件。2005年中央9号文件把法律关于代表闭会期间的活动的所有规定都综合起来，作了比较系统的规范。具体有这么几项：一是明确了闭会期间的代表活动由人大常委会组织。二是闭会期间的代表活动要遵循一些原则：即以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式；就地就近等。三是加强代表的学习培训工作。四是认真做好联系代表工作。要定期向代表通报本行政区域内的重大事项及有关情况，及时组织代表总结交流工作经验，互相补充和提高，促进代表执行职务和协助政府推进工作。五是每年年末组织一次集中视察，时间是一个星期左右。六是每年年中要组织一次专题调研，时间也是一个星期左右。专题调研可以是一个人，也可以是两三个人，题目由人大常委会拟定，或者由代表根据国家工作的大局和本地区的实际情况来确定。调研以后要形成调研报告，交由人大常委会办事机构研究处理。七是对代表活动给予保障。最主要的是经费保障。现在全国人大代表的个人活动经费是16000万元，省人大代表为6000千元，州市一般为3至4千元左右。在人大常委会办事机构内，设立人大代表联络处，负责为代表活动提供保障和服务。八是建立代表监督制约机制，定期开展代表述职、选民评议代表活动，使代表切实感到自身肩上的担子，从而增强其做好工作的主动意识，努力提高自身素质。这些措施都为代表履职提供一个好的基础。

第三要打好素质基础。从执行代表职务上看，代表的责任是重大的。代表素质影响和制约着代表作用的发挥和代表职权的行使。代表素质从大的方面讲主要包含两个方面：一是政治素质；二是业务素质。当然还有一个身体素质。政治素质。这是代表素质中最主要的方面，它包括政治品质、思想作风、道德情操等。作为代表，首先要有强烈的代表意识，要明确代表是人民委托行使管理国家的代言人，依法履行代表职务是自己的神圣职责和光荣使命。其次，要有较强的法律意识、民主观念和群众观点，熟悉和了解法律法规，能够用法律法规来约束自己的言行并指导工作；做到一切从群众出发，事事为群众着想，处处为群众服务。再次要有高度的使命感和责任感。把对人民负责、对人大负责看成是自己的职责；在执行代表职务时，有奉献精神，能够想群众所想，急群众所急，敢于反映情况，当好人民群众的代言人。业务素质。代表的业务素质主要表现在参政、议政、督政水平上。从知识角度讲，人大代表应熟悉和掌握党的方针政策、国家法律法规和地方性法规，了解社会主义市场经济知识，以及与人大工作相关的一些必要的知识。从能力的角度讲，能够把掌握的与人大工作相关的知识转化为能力，并体现在自身的工作之中。主要应具有宣传群众的能力，动员群众的能力，必要的调查研究能力、综合思考分析能力和从政能力，能够同选民保持经常的联系，了解群众的所思所想，敢于评议政府的工作，反映人民的意愿和要求，并积极为本级人大及其常委会依法决策提供服务。

代表要提高自身政治业务素质，必须处理好五个关系，增强“五种意识”，扎实练好“五功”。一是处理好代表权利与义务的关系。人大代表权利与义务是统一的、相辅相成的。代表的权利和义务是因担任代表职务而产生的，不能像私权一样可以让渡或者弃权。人大代表享有法定的特别保护权利，也必须履行法定的义务。二是处理好执行代表职务与从事本职工作的关系。代表既要保证按时参加本级人大的法定会议，积极参加人大常委会组织的各种检查、视察、调研等履职活动，又要立足本岗勤奋工作。这就要求代表处理好干好本职与当好代表的关系，做到执行代表职务和干好本职工作两不误。三是处理好行使职权与接受监督的关系。要充分认识到代表权力是人民赋予的，必须用来为人民服务。要密切联系人民群众，经常听取人民群众对代表依法履职的意见，回答原选区选民或原选举单位对代表工作和代表活动的询问，主动汇报自己为民代言、使职权的情况，自觉接受人民群众的监督。四是处理好集体行使职权与发挥代表作用的关系。集体行使职权是人大行发履职行权的原则，也是人大代表执行职务的准则，个别和少数代表都不能以人大的名义来决定和处理问题。人民群众向代表反映的问题和意见，代表可以以建议、批评和意见的形式，通过法定程序和途径，交由有关国家机关办理。同时，集体权力行使的质量和效率如何，依赖于每位代表参与的积极性和责任感，所以人大代表要认真履职，为人大集体行使职权、更好履行法定职责积极建言献策。五是要处理好整体利益与局部利益的关系。既要充分考虑和反映原选区选民或者选举单位的具体利益和诉求，更要从大局和维护人民群众的整体利益出发，发表审议意见，提出议案和建议、批评和意见，参与决定重大问题。

增强五个意识，练好五项基本功。第一，增强大局意识，练好学习功。增强大局意识，核心就是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。要把加强学习作为增强大局意识的切入点，在增强大局意识的前提下加强学习，（学习的重要性应该说是众所周知，一个人不学习，知识会老化、思想会僵化、能力会退化、处事会庸俗化。努力学习：一是可以益智增见、开阔眼界，二是培养情趣、改变气质，三是修身养性、平衡心态，四是启迪思维，提高能力）做到学以明理、学以养德、学以修身、学以增智、学以致用。第二，增强法制意识，练好专业功。人大代表自觉维护宪法和法律的尊严，严格按照法律规定的权限和程序行使审议监督权，做到思必循法、言必合法、行必守法。要努力成为法律法规方面的行家里手，做到在执行代表职务中运用自如。第三，增强监督意识，练好调研功。在履行代表职责中既要敢于审议不失职，又要善于审议求实效，对与法律、人民的利益有冲突的内容，应当理直气壮地提出批评意见；同时在审议过程中讲求方式方法，以理服人。提批评要务实，讲意见要中肯，谈建议要可行。要把深入调查研究作为增强审议监督实效的重要方法和手段。调查研究既要选择党委、政府重视，事关全局的热点、难点问题，即“大问题”开展调研，又要眼睛向下，选择人民群众普遍关心关注，政府容易忽视的“小问题”开展调研，提出事关群众切身利益的意见建议。要选好调研课题，确定调研对象，深入调研群体，改进调研作风，讲求调研方法，重视调研成效。第四，增强责任意识，练好代言功。人大代表，既代表原选区选民，又代表本行政区域选民，肩负的责任重大。人大代表不仅仅是一种荣誉，更是一种责任。作为人大代表，要有强烈的代表意识，在工作中，应充分发挥为民代言、为民直言作用，要敢于代言、直言人民群众最渴望解决的困难和问题。因此，你一旦当上代表，不是你愿不愿意履行职责的问题，而是你应该承担这个义务，是权利与义务并存。不能当视察不去，审议不语，建议不提的“三不”代表，更不能当“四手”代表（见面握握手，会上拍拍手，表决举举手，散会挥挥手，大会小会不开口）。各位代表都来自各行、各业、各界，仅仅了解本行、本专业的知识是不够的，要尽可能地了解一些经济和社会事业发展全局，关注人民群众关注的社会热点难点焦点问题。还要有敏锐的眼光，求实的态度，进取的精神和分析总结的基本功。只有这样，才能在执行职务中头脑清醒，善于发现问题，提出意见建议。第五，增强职务意识，练好形象功。牢固树立集体观念、代表意识，珍视法定地位，明确法定义务，履行法定职责。要模范带头遵守宪法法律，遵守人大议事规则、代表守则，从严规范自身言行，廉洁奉公，自觉维护人大的权威和自身形象，努力赢得人民群众的信任和支持。结语：

总之，作为一名人大代表，要身在人民之中，心与人民相通，时刻想到人民的信任；要对人民负责，为人民说话，替人民办事，时刻不忘人民的重托。人大代表使命光荣，责任重大，须当在其位，谋其政，尽其责，倾其情，献其智，竭其力。要认真履职行权，这既是使命，也是责任。