杨 祖 龙

2017年4月17日

尊敬的各位常委会、人大主席团成员、各位同志:大家上午好！

应永德县人大常委会的要求，今天上午由我来和大家一起学习交流人大常委会、人大主席团如何依法履职尽责、做好工作的有关情况。很高兴有这么一个机会来向大家学习。应当说，人大常委会、乡镇人大主席团要履好职、行好权，离不开一个“法”字。当然，履职行权涉及到的法律比较多，有宪法、代表法、地方组织法、监督法等等，但主要还是人大常委会监督法和乡镇人大主席团条例。我相信在座的各位县人大常委会组成人员、乡镇人大主席团成员对有关方面的知识都已经进行过一些学习，有可能不太系统，但可以说有所了解和掌握。在这里，我想：除与大家一起交流一下代表法、地方组织法的简要内容外以及面对新形势、新任务，各级人大常委会履职要注意抓好的的主要工作外，更多的是就监督法实施、做好乡镇人大工作等一些常识性问题，与大家一起作一些深入讨论交流。不对的地方请在座的各位同仁批评指正。

关于代表法

代表法全称为《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，于1992年4月七届全国人大五次会议通过，后经过三次修正。（2009年十一届全国人大常委会第十次会议第一次修正；2010年10月十一届全国人大常委会第十七次会议第二次修正；2015年8月十二届全国人大常委会第十六次会议第三次修正）。代表法共六章五十二条。第一章总则，第二章代表在本级人民代表大会会议期间的工作，第三章代表在本级人民代表大会闭会期间的活动，第四章代表执行职务的保障，第五章对代表的监督，第六章附则。

代表法主要把握以下主要方面：

1、代表法是我国人民代表大会制度得以依法运行的基本准则，是各级人大代表依法执行职务的基本依据，是各级人大常委会及乡镇人大主席团组织、开展代表活动的基本规定，保障了人民当家作主、管理国家事务的权力。

2、代表法的主要精神。第一，代表是是人民代表大会的细胞。代表工作是各级人大常委会最经常的基础性工作。研究和实践我国的人民代表大会制度，必须从研究代表制度和代表工作入手。第二，我国现行人大代表机制的特点，人大代表都由民主选举产生，人大代表实行兼职制，人大代表实行任期制，人大代表实行集体议事原则，县级以上人大代表必须选举人代会的常设机关，港澳特区的全国人大代表按照“一国两制”的原则开展代表工作和代表活动。第三，人大代表怎样执行代表职务。代表法赋予人大代表18项职权：会议期间10项，参会权，无故两次不出席本级人代会即应依法除名。审议权，审议列入大会议程的各项议案和报告。议案权，可以向大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。选举权，参加人民代表大会各项选举。询问权，在审议时可以向本级国家机关提出询问。质询权，大会期间可以提出质询案。罢免权，可以依法提出罢免案。提议调查权，县级以上各级人民代表大会代表可以依法提出组织特定问题调查委员会。表决权，参加本级人民代表大会的各种表决。建议权，对各方面的工作可以提出建议、批评、意见。闭会期间有8项权利，小组活动权，组织代表小组开展代表活动。视察权，参加由县级人大常委会、乡镇人大主席团组织的视察活动。约见权，视察期间代表可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。提议开会权，代表有权依照法律规定，提出临时召集本级人民代表大会。列席会议权，代表可以应邀列席本级人大常委会会议也可以应邀列席选举单位的人代会及常委会会议。听取意见权，代表有权听取人民群众的意见，并向有关方面反映。参与调查权，代表有权参加特定问题调查委员会。建议权，代表在任期内可以对各方面工作提出建议批评和意见。第四，代表执行职务受到法律保障。政治保障（司法保障），即言论免责，代表在人代会上的发言和表决不受法律追究；人身免捕，未经许可不受逮捕、不受审判，不得采取强制措施；阻碍或用暴力干涉代表执行职务的，依法追究责任；被提出罢免代表职务的代表有权在人代会或常委会上提出申诉。

当然，人大代表的权利和义务是对等的，代表必须正确履职，自觉接受选区选民和人民群众的监督。有关代表法掌握这些主要内容就可以了。

关于地方组织法

地方组织法全称为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，于1979年7月五届全国人大第二次会议通过。1982年12月第五届全国人大五次会议作了第一次修正。1986年12月第六届全国人大常委会第十八次会议作了第二次修正。1995年2月第八届全国人大常委会第十二次会议作了第三次修正。2004年10月第十届全国人大常委会第十二次会议作了第四次修正。2015年8月第十二届全国人大常委会第十六次会议作了第五次修正。地方组织法共五章六十九条。分别为第一章总则；第二章地方各级人民代表大会；第三章县级以上地方各级人民代表大会常务委员会；第四章地方各级人民政府；第五章附则。所谓组织法，顾名思义就是规定我国地方从省到乡镇四级政权的机构设置、人员配备以及各自的职权。如果要细讲，那就是一个专题。大家可以在实际工作中认真地加以学习。

下面开始步入今天要与大家交流的主要内容。

一、在“四个全面”建设中人大应有所作为

党的十八大以来，党中央提出并形成了“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的战略部局。“四个全面”战略部局是党和国家各项工作的总纲领和总方针，是当前和今后一个时期的重大战略任务。作为地方各级人大常委会理所当然应在推进“四个全面”中充分发挥职能作用。

——在全建成小康社全中发挥作用。全面建成小康社会包括经济、政治、文化、社会和生态文明五个主要方面，为确保到2020年全面建成小康社会，地方各级人大常委会要进一步增强大局意识、责任意识、担当意识，围绕经济、政治、文化、社会和生态文明建设及目标任务和重点、难点问题，围绕党委决策和人民群众关心的重大问题，充分发挥其职能作用。一是要做好立法工作。地方立法要特别注重突出重点，在促进地方经济社会发展、民生改善、民族民间传统文化保护、城市建设与管理、生态环保等重点领域要加快地方立法进程，坚持做到科学立法、民主立法。二是要加强监督工作。特别是人大常委会要善于用好、用活监督法赋予的各种监督方式和手段，强化对“一府两院”的监督，确保行政权、司法权得到正确行使，保障各项发展决策部署落到实处，为全面建成小康社会创造良好环境。三是要加强重大事项决定工作。要观大势，谋大事，在全面建设小康社会中，选准对当地带有根本性、长远性、全局性的重大事项以及关系群众切身利益、社会普遍关注的重大事项，科学谋划，深入调研，适时作出相应的决议、决定。四是要加强选举任免工作。要从组织上保障有关国家机关正常依法有效开展工作，保障全面建设小康社会顺利进行。五是要维护宪法法律权威，保证宪法法律法规在本行政区域内得到正确实施。六是加强代表工作。重视并发挥人大代表的主体作用，支持保障人大代表依法履行职责，充分发挥人大代表在全面建设小康社会中的模范带头作用和桥梁纽带作用，七是始终不渝地坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

——在全面深化改革中发挥作用。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。地方各级人大常委会，一是要为全面深化改革提供法制保障。要主动研究改革中的立法问题，在立法权限内以立法引领改革实践，把立法决策与改革决策紧密结合起来，进一步增强立法工作的前瞻性针对性，通过立法巩固改革成果，对改革实践中的经验及时进行总结，使之上升为地方性条例或作出决议决定。要按照“完善立法体制机制，坚持立改废释并举”的要求，及时对相关条例进行修改完善，保证改革在法制的框架内、在法治的规道上有序推进。二是要努力推动人大工作与时俱进。要进一步完善人大常委会的议事规则，健全完善人大常委会讨论、决定重大事项制度，明确界定“一府两院”向人大常委会报告重大事项的范围和时限。要创新人大代表活动方式，拓展人大常委会同人大代表的联系，充分发挥人大代表作用，鼓励和支持人大代表深入群众，汇集民意，解疑释惑，当好改革的宣传者、支持者、参与者和推动者，为全面深化改革凝心聚力，形成合力，增添动力。

——在全面依法治国中发挥作用。全面依法治国，从国家层面就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，形成完备的法律法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。而作为地方各级人大常委会，一是要带头学法，切实增强法治意识。要带头学习宪法和法律，以宪法和法律作为判断是非、监督检查工作的准绳，以宪法理念统领人大各项工作，用宪法原则来指导人大常委会行履职行权，坚持职权法定，程序法定原则，严格按照法定职权和法定程序行使职权。要善于运用法治思维，坚持法律至上理念，时时从法的角度思考问题，处处遵从法律，做到不唯上、不唯权、只唯法，形成用法治思维认识问题、解决问题的习惯。二是要改变权力行使不到位或放弃权力的现象。要对照宪法法律的规定，该做决定的一定要作决定，该监督的一定要监督，改变以往工作中存在的权力行使不到位或放弃权力等现象。三是要及时制定修改完善相关法规条例，尽力使其成为良法，推动当地经济社会发展。四是要深入开展法制宣传教育，引导全民学法守法，形成崇尚法律的社会氛围。要把普法作为一项基础性工作，适时作出决议决定。要在全社会形成宪法、法律至上，守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都能成为法治的真实祟尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，形成全民学法、懂法、守法的良好氛围，让人民群众相信法律，敬畏法律，依靠法律，使法治精神和法治信仰深入民心，成为公民遵循的生活方式。扭转长期以来人们有事找领导，不去找法律，有法不用的不良习惯。

——在全面从严治党中发挥作用。全面从严治党就是要严格按照党章规定履行职责。严肃党纪，坚决惩治腐败。地方各级人大常委会中的党员和党组织，要增强从严治党意识，在全面从严治党中作出表率，全面落实从严治党责任。一是要充分发挥人大常委会党组的领导核心作用，要确保党的路线方针政策和决策部署得到有效贯彻落实，坚持党建工作与行使法定职权一起谋划，同步推进，把党的建设各项要求融入人大立法、监督、决定、任免各项工作之中。二是要充分发挥人大代表中党员的模范带头作用。要切实把全面从严治党的各项要求贯穿代表和常委会组成人员依法履职的全过程和人大工作的各个方面，把全面从严治党成果转化为人大工作新成效，实现党建工作与人大工作“两促进、两提高”。三是人大常委会机关的党员要认真践行“三严三实”的要求。要深入基层听民声、摸实情，努力使人大各项工作与党委工作同频，与政府工作同步，与人民期盼同愿，使之更加符合实际，更加科学民主。四是要完善请示报告制度。对人大工作中的重大问题和重要事项，人大常委会党组要及时向党委请示报告。

二、监督法的主要内容

大家知道，监督法全称为：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，于2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过，于2007年1月1日正式施行。监督法所规范的，不仅包括各级人大常委会如何行使监督职权，也包括“一府两院”如何履行接受同级人大常委会监督的义务，涉及监督者与被监督者的关系。下面我们就一起重温一下监督法的主要内容。

监督法共九章四十八条。除第一章总则和第九章附则外，其余七章为人大常委会行使监督权的具体形式和内容。

第一章：总则。共七条。本章主要规定制定监督法的主要法律依据，人大常委会要依法行使监督职权，行使监督职权要围绕国家工作大局、一个中心、两个基本点和实行民主集中制原则来进行。同时规定人大常委会行使监督权必须向本级人民代表大会报告，接受代表大会监督，还要将监督的情况向社会公开，接受人民群众监督。

从第二章到第八章，主要是对人大常委会行使监督权的七种形式作了具体规范。这七种监督形式主要是： 

（一）听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。监督法第二章共七条（第八至十四条），对人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告作了具体规范。一是规定了人大常委会监督选题，应围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。二是要有年度计划，计划除向常委会组成人员印发，还要向社会公布。三是议题应从六个方面来选定：1、本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题；2、本级人大代表对“一府两院”提出的建议、批评和意见集中反映的问题；3、本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；4、本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；5、人民来信来访集中反映的问题；6、社会普遍关注的其他问题（这可以向社会公开征集），还有“一府两院”要求向本级人大常委报告的专项工作。四是规定了在听取专项工作报告前，可组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对有关工作进行视察或专题调研。五是在听取和审议专项报告前，常委会办事机构要将各方面对该项工作的意见汇总，交由“一府两院”研究并在专项工作报告中作出回应。六是规定了“一府两院”要在常委会举行会议的20日前，将专项工作报告送人大各专门委员会或常委会工作机构征求意见；根据征求到的意见，“一府两院”对报告修改后，在人大常委会举行会议的10日前送交常委会，常委会办事机构（办公厅或办公室）要提前7天将专项工作报告发送常委会组成人员。七是对人大常委会组成人员的审议意见交由“一府两院”研究处理，处理情况要向人大常委会提出书面报告，必要时，人大常委会可以作出决议，“一府两院”应当在决议规定的期限内，将执行决议情况向人大常委会报告。人大常委会听取和审议的专项工作报告及审议意见，“一府两院”对审议意见的研究处理情况或执行决议的情况报告，要向本级人民代表大会通报并向社会公布。

（二）审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告。监督法第三章共七条（第十五至二十一条），对人大常委会审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况、审计工作报告等作了具体规范。一是规定了县级以上人民政府应当在每年六至九月将上一年度的本级决算草案提请本级人大常委会批准，并报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况。二是对经本级人民代表大会批准的计划、预算，在执行过程中须作部分调整的，须提请本级人大常委会审查和批准，规定了严格控制预算科目之间的资金调整。对预算安排的农、教、科、文、卫、社保资金需调减的，应当提请本级人大常委会批准，规定了各级人民政府有关主管部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预调方案的一个月前，将预调方案送交本级人大财经委员会进行初步审查。三是规定了人大常委会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查七个方面的内容：1、预算收支平衡情况；2、重点支出的安排和资金到位情况；3、预算超收入的安排和使用情况；4、部门预算制度建立和执行情况；5、向下级财政转移支付情况；6、本级人大批准预算的决议的执行情况；7、上级财政补助资金的安排和使用情况。四是规定了人大常委会在审查和批准决算的同时，听取和审议审计机关“关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。五是规定了常委会组成人员对计划、预算、审计工作报告提出的审议意见，由人民政府研究处理并向人大常委会书面报告处理情况，常委会认为必要时，可就审计报告作出决议，本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。常委会的审议意见，人民政府对审议意见研究处理情况或执行人大常委会决议的情况报告，要向本级人大代表通报并向社会公布。（这条要求是很高的，很多地方人大常委会没有做到）六是规定了国民经济和社会发展五年规划经同级人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议，规划需要调整的，应将调整方案提请本级人大常委会审查批准。

（三）法律法规实施情况的检查。监督法第四章共六条（第二十二条至二十七条），对人大常委会进行执法检查作了具体规范。一是规定了人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律法规实施情况组织执法检查。二是常委会的年度执法检查计划经主任会议通过后，在印发常委会组成人员的同时要向社会公布。三是规定了执法检查组的成员：分别是，常委会组成人员、专门委员会组成人员、本级人大代表。四是规定了省以上的人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律法规在本行政区域内的实施情况进行检查，并书面报送检查情况。五是规定了执法检查结束后，应当提出书面报告提请常委会审议。并规范了执法检查报告的内容：包括对所检查的法律法规实施情况的评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议，对检查的法律法规提出修改完善的建议等。六是规定了常委会组成人员对执法检查报告的审议意见及执法检查报告，交由“一府两院”研究处理，“一府两院”应当将研究处理情况向人大常委会作出报告，人大常委会认为必要时，可组织跟踪检查。

七是规定了常委会的执法检查报告及审议意见，“一府两院”研究处理情况的报告，要向本级人大代表通报并向社会公布。

（四）规范性文件的备案审查。监督法第五章共六条（第二十八至三十三条），对规范性文件的备案审查作出了规范。作为地方人大常委会、人民政府主要明确以下三个方面：一是本级人大及其常委会通过的地方性法规、自治条例、单行条例，作出的决定决议应当报上一级人大常委会备案。人民政府发布的决定、命令、出台的规定应报同级人大常委会备案。二是县级以上人大常委会通过审查，可撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令。三是撤销的情形为：1、超越法定权限，限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；2、同法律法规相抵触的；3、有其他不适当的情形，应当予以撤销的。（以上这些规定要求省级人大常委会具体作出程序性规定）。

以上四个方面的监督形式是人大常委会在实际工作中经常运用的。

（五）询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定。监督法分别于第六、七、八章共十三条（第三十四至四十六条）对以上三种监督形式作了规范。这三种监督形式是人大常委会在工作中不常用或很少用的监督形式。这三种监督形式主要把握：询问在审议“一府两院”报告时可随时提出。而质询就有人数限制，省、州市人大常委会要5人、县人大常委会要3人联名提出。特定问题调查、撤职案的提出则要常委会五分之一以上人员联名方能提出。

监督法的最后一章，即第九章是附则。主要规定省、自治区、直辖市的人大常委会可根据本法和有关法律，结合本地实际情况制定实施办法。并规定了监督法实施时间为2007年1月1日。我省人大常委会监督法实施办法己于2010年11月26日由省十一届人大常委会第二十六次会议通过，并于2011年2月1 日正式施行。（共十章七十九条）

三、增强人大监督实效要注重把握好的若干环节

人大常委会开展监督工作，不论采取什么样的监督形式，其落脚点就是看监督的实际效果。多年的实践表明，要增强监督实效，必须注重以下若干环节。

（一）要深化认识。人大行使的监督权，从根本上说，是人民当家作主，管理国家的权力。因此，要深化认识，加强宣传，使全社会、特别是“一府两院”及其工作人员真正懂得：人大的监督是代表人民行使管理国家权力的体现，是一种国家体制，不是个人行为；不尊重人大的监督权，就是不尊重人民的管理权；动摇人大的监督权，就是动摇人民的主人翁地位。要通过广泛的宣传，为人大监督创造良好的社会氛围。当前，监督工作普遍存在的现象是：“上级监督远，同级监督软，下级监督难”。因此，各级人大常委会必须从贯彻“四个全面”战略布局的高度，从构建社会主义和谐社会的高度，从推动和促进“一府两院”工作的高度，从代表和维护人民群众根本利益的高度来认识人大监督工作的重要性。必须清楚而深刻地认识到，人大常委会依法行使监督权，是推进依法治国，建设社会主义法治国家的需要，是支持和促进“一府两院”依法办事、依法行政、公正司法的需要，是加强社会主义法治建设和廉政建设的需要，是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的需要，是加强和创新社会管理，做好新形势下群众工作的需要，也是加强党的执政能力建设和先进性建设、密切联系人民群众，维护人民根本利益，保证人民当家作主的需要。不履行这个权力，就不能代表人民意志，就是失职；履行职权不到位，就是对人民的不负责任，就谈不上人大及其常委会是代表人民的代表机关和权力机关。

（二）要加强常委会自身建设。常委会组成人员整体素质的高低，决定着地方人大常委会监督工作的水平和实效。因此，必须把加强自身建设摆在突出位置，增强政治责任和历史使命感，提高依法履职的能力和水平。首先，在人大常委会换届考察、酝酿常委会组成人员候选人时，要拓宽视野，注重素质、能力、结构和民意，以克服人大监督的“先天不足”。其次，人大常委会要坚持和完善各项学习制度，加强党的路线方针政策及中国特色社会主义理论、法律体系的学习，加强宪法法律法规的学习，充实现代科学文化知识，提高常委会的审议质量和工作效率。第三，要通过组织系统的法律知识、人大业务培训，开展视察调查等途径，不断提高常委会组成人员的政治思想素质、宪法法律水平和议决能力，培养良好的工作作风，第四，要通过邀请同级人大代表、组织公民旁听常委会会议等活动，让人大代表、人民群众了解国家权力机关依法行使职权的情况，增强常委会组成人员接受监督的意识，增强履职的责任感和紧迫感。第五，要进一步健全工作制度，完善工作规则，规范工作方式，切实提高常委会履职水平。

（三）要遵循的原则。人大的监督必须遵循一定的原则，并按照一定的形式和程序进行的各项具体监督制度。这里有一个把握好角度、掌握好尺度的问题。监督法把各级人大常会行使监督权的原则（政治原则、法制原则、组织原则、受监督原则、公开原则），规定为“五个坚持”，即坚持党的领导、依法监督、集体行使职权、接受监督和公开的原则。公开原则是监督法的新规定，是一大亮点。一是政治原则——坚持党的领导。坚持党的领导是做好人大监督工作的根本保证。坚持党对人大监督工作的领导，在具体工作中，就是要围绕党的中心工作确定监督内容和重点，要把人大监督的过程，作为动员和组织国家机关和人民群众执行宪法和法律、贯彻党的政策和党委工作部署的过程，使监督工作与党委在政治上统一、思想上同心、行动上同步、目标上同向；坚持重大工作和重大问题向党委请示汇报；遇到自身解决不了的问题、困难或者淡化人大监督的消极因素，要主动请党委帮助协调关系，排除阻力，当好人大监督的坚强后盾。这是人大监督必须遵循的政治原则。二是法制原则——依法行使监督权。人大监督的依据只有一个，就是法，离开了法，监督工作就会失去尺度和标准。严格依法办事，包括两层含义：第一要严格依照法定的权限办事，即职权法定；第二要严格依照法定的程序办事，即程序法定。无论是监督内容的确定，监督方式的选择，监督方法的运用，还是监督结果的处置，都必须以法律为准绳。同时，监督工作要有创新、有发展，有实效，同样离不开法。只有在不违背法律法规的前提下进行探索和创造，监督工作才能有据、有力、有效、有威。这是人大监督必须遵循的法制原则。三是组织原则——集体行使职权。人大作为国家权力机关，它的运作方式不同于党委，也不同于政府，更不同于其他企事业单位，既不是首长负责制也不是分工负责制。人大及其常委会作为国家权力机关统一行使国家权力，实行民主集中制，集体行使职权，集体决定问题。在监督过程中，行使国家权力的是人大常委会，常委会的一切决定或决议，都要依照法定程序经集体讨论，通过会议表决，得到全体组成人员过半数的赞成才能获得通过。这是我国人民代表大会制度确保人民当家作主的主要方面之一，也是人大常委会行使监督权必须遵循的组织原则。四是受监督原则——接受人民代表大会监督。人大常委会是人民代表大会的常设机关，是人民代表大会闭会期间行使国家权力的机关。它对本级人民代表大会负责并报告工作，接受其监督。为此，监督法第六条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。”另外，监督法第十四条、第二十条、第二十七条等条文规定，人大常委会在具体监督工作中的有关报告及办理情况等，要向本级人民代表大会代表通报，这一方面是为了保障代表对人大工作的知情权，同时也便于人民代表大会监督常委会的工作。五是公开原则——监督情况向社会公开。监督法第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权公开的原则。人大常委会行使监督权，除要接受同组人民代表大会监督外，还要自党接受人民群众的监督，这是由我国人民代表大会的性质和地位所决定的。公开原则是保证人大常委会的监督符合人民的愿望、反映人民的要求、代表人民的意志，维护人民的利益。同时也是把人大常委会的监督工作置于人民群众的监督之下的重要保障。

（四）要精选议题。随着社会主义法律体系的基本形成，以及人大工作面临的任务，对每部法律法规实施情况都进行监督检查很难做到；随着行政权的不断规范，政府管理事务日益精细，对政府的每项工作都进行监督也不现实；随着利益格局的深刻调整，人民群众关注的社会问题不断增多并趋于分散，对人民群众关注的每一个热点难点问题都进行监督也不可能。因此，这里就有一个人大监督选题的问题。人大监督选题必须紧紧围绕党和国家的工作大局，结合当地实际情况，综合分析判断，选好题，选准题，选对题，抓住重点，突出特点，解决难点。第一，要重针对性。选题要充分考虑和体现当前改革开放和现代化建设的热点难点、关系人民群众切身利益和社会普遍关注的重大问题。特别是在当前利益多元化时代，一些地方政府与人民群众在一些重大问题上观点不一致、利益协调难度不断增大的情况下，人大常委会是否有所作为，不畏难、不回避，有针对性地督促解决关乎人民群众切身利益的问题。这不仅考量人大常委会的政治意识、责任意识，也考量着人大常委会的政治智慧和集体智慧。第二，要体现民意。人民群众对经济社会发展中存在的问题感知最深切、利益最直接、判断最准确，对“一府两院”侵害自身权益的情况感受最真切。因此，选题要根据监督法规定的“六条”途径来确定（监督法第二章第九条内容）。选题要保持渠道畅通，信息对称充分，充分考虑人大代表提出的议案与建议、批评和意见，以及人民群众来信来访所反映的突出问题。为确保监督议题能够充分体现广大群众的意愿，最大限度地集中群众智慧，每年年末人大常委会应通过发放监督议题征集函和在新闻媒体上发布公告等多种形式，广泛向“一府两院”、政府各工作部门、人大代表以及基层群众征集下一年度监督议题，并积极采纳，确保议题来源的广泛性，议题内容集中民智，代表民利，符合民意。第三，要充分论证。这是保障人大常委会监督议题选择的科学性、民主性重要前提。人大常委会工作委员会、办事机构和工作机构，人大专门委员会在收集议题来源、确定议题建议时，对监督议题的必要性、可行性以及有关问题应广泛、深入、充分听取利益相关方，包括党委、“一府两院”和人大代表、人民群众及社会各界的意见，对拟列入常委会监督议题的，应该向常委会提交论证报告。第四、要紧扣中心。组织代表视察，有重点地听取和审议“一府两院”的专项工作报告，组织执法检查，开展专题询问，是地方人大常委会依法行使监督权的基本形式。这些形式的运用一定要从推进社会经济发展、维护人民群众根本利益、保障和改善民生、维护社会稳定，构建和谐社会的高度，紧紧围绕经济建设这个中心，抓住发展这个第一要务，紧扣稳定这一第一责任，为本地改革开放、经济建设和社会发展，切实加强法律监督和工作监督。第五、要善抓大事。就是要抓住改革开放和经济建设中涉及国计民生的重大事项，重点是加强生态环境保护、城市规划建设、“三农”工作、新农村建设、生产安全、食品安全、民生保障、边疆稳定、和谐社会建设等，人大常委会要加强调查研究，加强监督检查，以维护人民群众的根本利益，促进当地经济社会又好又快的发展。第六、要突出重点。就是加强对关乎社会进步、经济发展及人民生活关系密切的有关法律、法规执行情况的检查，督促同级“一府两院”严肃执法，纠正违法、依法办事，维护社会公平正义，保障宪法和法律在本行政区域内的正确实施，保证行政权、审判权、检查权的正确行使，保障公民、法人和其他社会组织的合法权益得到切实的尊重和维护。促进经济又好又快发展和社会的和谐稳定。第七、要关注热点。就是根据人民群众普遍关注，反映强烈的问题，如教育医疗、社会保障、安全生产、食品安全、社会治安、征地拆迁、移民安置等，通过深入调查研究，听取专题汇报，组织视察和执法检查，开展专题询问，了解社情民意，充分关注民生，恪守为民之责、善谋为民之策，多办利民之事，督促政府解决人民群众反映强烈，而且是通过努力能解决的问题，以取信于民，维护稳定，促进发展。

（五）前期准备要充分。人大监督要取得实效，必须在对法律、法规的掌握上，对党的路线方针政策和工作大局的把握上，对存在问题的和民意的了解上要准确。这就需要人大常委会在监督工作开展前，切实加强各项准备工作。一是学习和熟练掌握有关的法律法规。常委会组成人员要认真学习相关法律，熟悉法律规定，掌握法律精神实质。同时还要了解党和国家的工作大局及当前和今后一个时期当地党委工作重心和重点，只有这样，监督工作才能做到有的放矢。二是周密制定计划。工作方案要做到思路清晰、目标明确、重点突出、程序合理合法，时间安排恰当等。充分体现人大常委会统筹安排执法检查、听取和审议专项工作报告等工作的计划性。三是深入调查研究。常委会工作机构、各专门委员会要切实深入实际、深入群众、深入基层，了解“一府两院”贯彻执行法律的真实情况，了解人民群众的真实意愿、所思所想和诉求，并形成较高质量的调研报告。调查研究的关键是真正深入到基层，了解和掌握真实情况。因为对同一个问题，“一府两院”和人民群众的认知判断和掌握的情况不尽相同。作为人大常委会组成人员，需要在全面了解“一府两院”工作基础上，有见人所未见的真功夫，深入了解“一府两院”不曾掌握的情况，发现“一府两院”容易忽视的问题，挖掘人民群众的真实意愿，推动现实问题的解决，维护人民群众的合法权益。这样才能体现人大常委会的优势和作用。四是改进视察、检查方式。当前，组织人大代表视察、执法检查有模式化倾向，比如视察、检查前先通知被视察、检查部门并大队人马浩浩荡荡前往，视察、检查后由被视察单位、部门安排食宿，那些被视察检查的部门和单位就难免会事先精心选择视察、检查地点，策划视察、检查路线。由他们“看菜吃菜，看饭吃饭”，看的地方是“点上红花一朵，面上春色全无”。如果在视察前不通知被视察单位，或者变大队人马浩浩荡荡前往为不动声色悄悄明查，甚或直接采用暗访方式，就能在很大程度上减少或消除人大常委会视察、检查被牵着鼻子走的现象，看到听到更真实的情况，得出切合实际的结论，提出有针对性的意见建议，收到更好的效果。

（六）监督的沟通协调。在开展监督过程中，首先要确保在党委统一领导下，各国家机关协调高效运转，坚持在维护人民合法权益、推进依法行政和公正司法这个共同目标的要求下，人大与“一府两院”分工负责、各司其职，形成人大监督与“一府两院”内部监督的合力。在这个过程中，要注重强调人大监督的主动性和主导作用，体现人大监督的权威性。主要把握以下四个方面：一是坚持党的领导。人大要主动和自觉地接受党委的领导，保证党的方针、政策和决策部署在人大工作中的贯彻落实。要围绕党委中心工作来谋划人大工作，监督工作中的重大事项、遇到困难和问题，要及时向党委请示汇报，必要时，请党委领导同志出面协凋，取得党委的支持。要把人大监督的过程，当作是动员组织国家机关和人民群众执行宪法和法律、贯彻党的政策和党委工作部署的过程，真正做到与党委在政治上统一、思想上同心，工作上合拍。二是加强与“一府两院”的沟通协调。在确定监督议题时，要充分尊重“一府两院”的意见，在监督过程中要全面了解“一府两院”工作情况，并及时反馈人民群众的意见和建议，做到在重大问题上形成共识，在具体程序上有机衔接，在组织工作中密切配合，确保监督工作顺利开展。三是发挥人大常委会的整体作用。加强常委会各工作机构的协调配合，整合各种资源、各种力量，形成合力。四是发挥舆论的引导和监督作用。按照监督法规定，将人大监督工作和“一府两院”的工作情况向社会公开、告知于民，接受舆论监督。舆论宣传不能只注重人大监督过程中的会议性、程序性报道，而应从监督项目的由来、“一府两院”的工作、人民群众的期望、人大监督的过程、“一府两院”的改进举措等方面作全方位地深度报道。使人大监督和“一府两院”的工作改进都能在人民群众和社会监督之下进行。

（七）注重监督的实效性。重实效是人大开展监督的目的所在。一是注重监督的主导性。人大常委会在监督工作中应充分发挥主导作用，勤思善为，“一府两院”应该按照人大的要求做好相关准备工作。人大进行监督活动应尽量做到轻车简从，深入实际，防止政府及有关部门牵着鼻子走，做到检查执法部门与向群众调查相结合、听取汇报与实地检查相结合、重点检查与临时抽查相结合，一次检查与跟踪监督相结合，切实做到掌握真实情况，善于发现问题，而不是摆架子、讲形式，“走马观花”，甚而异化成“一府两院”自身的工作检查。二是注重监督的严肃性。遵循集体有权、个人无权，不现场处理具体问题的原则。人大的运作方式，最大特点是集体负责制，按照民主集中制原则，集体行使职权。在监督过程中，从监督意向的确定、监督行为的实施，到监督结果的形成，都要按照法定程序集体讨论，通过会议表决来决定。常委会组成人员通过视察、调查研究或其他形式发现的问题，有权向人大常委会提出，由人大常委会按照法定程序依法处理。人大行使监督权，不能侵犯或代替其他国家机关的职权。人大同“一府两院”的关系，概括的说，就是“尽职不越位，决定不指挥，监督不代替”。三是注重监督的综合性。切实规范和有效运用各种法定的监督形式，创造性地完善监督工作方式。如执法检查与听取专项工作报告、质询和特定问题调查等形式具有相融性，把这些监督形式有机结合起来，发挥出综合效应，为人大监督注入新的活力。在综合运用各种监督形式的同时，督促行政机关实行执法责任制和司法机关内部纠错制，建立自我约束机制，以增强监督实效。四是注重监督的连续性。人大监督工作，从监督事项的提请、调查、审议、表决、处置等各个环节，要形成一整套完整的操作规程，有些重点难点热点问题，要加强跟踪监督，连续监督，使人大及其常委会的监督工作进一步走向制度化、规范化。

(八)重视监督工作的回应性。人大监督工作要在准确把握人民群众意愿、诉求及对“一府两院”工作看法的基础上，在确定监督议题、开展监督过程中，对人民群众和社会有一个积极的回应。这也是监督法所要求和规定的。一是对人民群众比较关心的、“一府两院”工作中确有问题的情况，要坚持不回避矛盾，公开回应，把人大常委会视察、调研、执法检查中发现的问题及政府解决这些问题的办法措施公布于众，显示人大常委会民有所呼，我有所应，“一府两院”敢于自纠的决心。二是对人民群众有意见、但“一府两院”工作没有问题的情况下，要做好宣传群众工作，引导人民群众了解真实情况，理解“一府两院”工作，这也是人大常委会义不容辞的责任。三是对人民群众日益增长的政治参与热情，要通过各种形式，包括公民旁听常委会审议各项报告、吸收公民参与调研、视察、执法检查活动，召集公民听取其对“一府两院”工作的意见建议等，扩大人民群众对人大监督工作的有序参与，在监督中反映民意、汇集民智，不断扩大人民民主。使人大监督工作建立在广纳民意的基础之上。

(九)重视监督活动的公开性。人大常委会代表人民行使国家权力，人大开展监督工作，监督什么、怎样监督、监督的结果都必须让人民群众知道，以尊重和保障人民群众的知情权。监督法出台后，将公开原则作为人大监督的一项基本原则，这为人大监督提出了一项严格要求。一是在广泛征求人民群众意见的基础上，监督议题一经确定，一般是经主任会议原则通过，即一年一度的人大常委会监督计划，要通过新闻媒介向社会公开，以接受人民群众及社会的监督。二是监督过程要通过新闻媒介及时报道，特别是对监督工作中发现的问题以及整改情况，对典型的违法事件要通过新闻媒体曝光。三是监督结果，包括执法检查报告、常委会的审议意见、“一府两院”对审议意见的整改落实情况通过新闻媒介向社会公开，切实建立起监督公开的长效机制。

(十)把好审议意见书的质量。审议意见书是人大常委会监督结果的载体，是人大监督质量的集中体现，是法律实施机关赖以改进执法工作的主要依据。所以，审议意见书应做到：一是客观。对“一府两院”实施法律、开展工作的评价要客观、准确、符合实际，真实地反映取得的成绩，坦诚地指出存在的问题。二是凝炼。审议意见书不同于常委会组成人员的审议意见，它是审议意见的最集中、最精华的归纳和提炼，是组成人员集体智慧的结晶，要有理论上的高度，实践上的深度，简明扼要，准确无误。三是针对性要强，在归纳常委会审议意见时，不能含糊其辞、模棱两可，而应该抓住关键、言之有物。特别是对存在的问题，要敢于直言、不回避矛盾。四是要具可操作性。审议意见不仅要有原则性、宏观性要求，还要有具体明确的工作目标、方向和要求。特别是对一些短期内无法取得明显效果的事项，要提出年度或者阶段性要求，一方面有利于“一府两院”改进工作，另一方面也有利于人大跟踪监督。

(十一)督促“一府两院”切实改进工作。人大监督实效不仅取决于常委会的监督力度，还取决于“一府两院”对人大常委会审议意见的落实解决力度。“一府两院”能不能自觉接受监督、主动改进工作，是人大常委会监督能否取得实效的重要环节。所以，要把“一府两院”改进工作的态度作为人大监督实效的一个重要考量因素。可以从以下几方面来把握：第一，在监督过程中，“一府两院”是否安排人员参加相关会议，是否及时提供所需要文件、资料。第二，“一府两院”有没有按照监督法的要求开展自查自纠，形成专项工作报告，并及时向常委会提交。第三，对一些需要向常委会报告的问题，有没有主动汇报、沟通、协调。四是对常委会的审议意见，是否认真对待、深入研究，并按照要求提出落实意见的具体方案和措施。

(十二)注重“一府两院”改进措施的有效性。这是人大常委会监督结果的最终体现，是评价监督实效的最终依据。“一府两院”的改进措施，应该是常委会审议意见的具体体现，所以其改进措施的有效性，间接体现了常委会审议意见的有效性，体现了人大常委会监督的有效性。这就要求“一府两院”要严格按人大常委会审议意见书的要求，提出针对性和可操作性强、切实可行的整改方案，切实有效的加以落实。一是推进具体问题的解决。具体问题的解决要实实在在得到人民群众的认可，比如水变清了、山变绿了、马路变通畅了等。二是完善政策和制度。这是体现监督实效的根本举措。从具体问题中发现政策和制度中的缺失、漏洞和冲突，及时作出修改和完善，从根本上铲除出现类似问题的土壤。三是把握“一府两院”改进措施的时效性。也就是“一府两院”在人大的监督下出台措施、改进工作的进度快不快。如，在人大开展视察调研过程中，根据人大的意见同步提出了改进措施，人大常委会出台审议意见后及时制定的整改方案等。

（十三）跟踪监督落实情况。人大监督终归需要“一府两院”的落实整改才能体现实效。对“一府两院”的整改落实情况，人大常委会要跟踪监督。一是人大及其常委会要树立长期监督的观念。法律法规制定后，如何保证其有效实施是一项长期而艰巨的任务，尤其是对贯彻实施法律法规中的重点、难点问题，不是一两次监督检查就能完全解决的。人大监督不应是按照自然年度开展监督，而是一个监督议题要在一年内实现一个具体目标，在一届内出阶段性的成效。二是对每一项监督议题，常委会要开展对审议意见书的跟踪落实工作。常委会可以亲自跟踪，也可以委托有关专门委员会、工作机构跟踪。对委托的跟踪项目，专门委员会或者工作机构应该向常委会报告跟踪落实情况。三是跟踪检查的力度不能“软化”。要保持首次监督的力度和作用，建立落实责任制。对有关机关执行不力或不完全执行的，要结合执法责任制的实施，督促其认真纠正，严肃处理。要把人大监督的过程和结果统一起来，把人大监督与“一府两院”工作统一起来，全面、准确地展现出人大监督成效。反过来说，人大监督实效需要每一个环节的支撑，只有每一个环节的工作做出成效，人大监督的实效才能充分得到保证。

四、要不断提高自身素质

俗话说，代表履职三件宝，“学习调研和思考”。我想这对人大常委会组成人员也非常适用。要提高自身素质，必须增强“四个意识”，扎实练好“四功”。第一，增强大局意识，练好学习功。增强大局意识，核心就是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。要把加强学习作为增强大局意识的切入点，在增强大局意识的前提下加强学习，（学习的重要性应该说是众所周知，一个人不学习，知识会老化、思想会僵化、能力会退化、处事会庸俗化。努力学习：一是可以益智增见、开阔眼界，二是培养情趣、改变气质，三是修身养性、平衡心态，四是启迪思维，提高能力等等）做到学以明理、学以养德、学以修身、学以增智、学以致用。第二，增强法制意识，练好专业功。人大常委会组成人员要自觉维护宪法和法律的尊严，严格按照法律规定的权限和程序行使职权，做到思必循法、言必合法、行必守法。要努力成为法律法规方面的行家里手，做到在履职行权中运用自如。第三，增强履职意识，练好调研功。在履行职责中既要敢于监督不失职，又要善于监督求实效，对与法律、人民的利益有冲突的内容，应当理直气壮地提出批评意见；同时在履职过程中注意讲求方式方法，以理服人。提批评要务实，讲意见要中肯，谈建议要可行。要把深入调查研究作为增强履职实效的重要方法和手段。调查研究既要选择党委、政府重视，事关全局的热点、难点问题，即“大问题”开展调研，又要眼睛向下，选择人民群众普遍关心关注，政府容易忽视的“小问题”开展调研，提出事关群众切身利益的意见建议。要选好调研课题，确定调研对象，深入调研群体，改进调研作风，讲求调研方法，重视调研成效。第四，增强责任意识，练好形象功。人大常委会的特点是集体履职行权，要牢固树立集体观念、珍视法定地位，明确法定义务，履行法定职责。要尽可能地了解一些经济和社会事业发展全局，关注人民群众关注的社会热点难点焦点问题。要有敏锐的眼光，求实的态度，进取的精神和分析总结的基本功。还要模范带头遵守宪法法律，遵守人大议事规则、人大常委会组成人员守则，从严规范自身言行，廉洁奉公，自觉维护人大常委会的权威和自身形象，努力赢得人民群众的信任和支持。

总之，作为人大常委会组成人员，要身在人民之中，心与人民相通，时刻想到人民的信任；要对人民负责，为人民说话，替人民办事，时刻不忘人民的重托。为民立言，为民直言，为民办事是每个常委会组成人员的责任，使命光荣，责任重大，须当在其位，谋其政，尽其责，倾其情，献其智，竭其力，认真履职行权，不辱使命，不负重托。

五、谈谈乡镇人大工作

加强新形势下乡镇人大工作，对于加强基层政权建设，保障农村广大人民群众当家作主政治权利的实现，促进乡镇各项工作的开展具有十分重要的意义。

（一）乡镇人民代表大会的地位、职权和工作制度

做好新形势下乡镇人大工作，首先，必须明确乡镇人大的地位、职权。

乡镇人民代表大会，是我国最基层的国家权力机关，是集中和体现乡镇人民利益和意志的人民代表机关，是我国人民代表大会的重要组成部分。乡镇人民代表大会的性质决定了它在乡镇国家政权机关中处于首要地位，主要体现在乡镇人大和乡镇人民政府的关系上：一是乡镇人大与乡镇人民政府之间存在着产生和被产生的关系。乡镇人民政府由乡镇人民代表大会选举产生，向它报告工作，对它负责。二是乡镇人大与乡镇人民政府之间存在着决定与执行的关系。根据宪法和地方组织法对乡镇人大职权的规定，乡镇人大有13项职权，是权力机关，而乡镇人民政府则是乡镇人大的执行机关，它具体执行人大的决议和决定。三是乡镇人大与人民政府之间存在着监督与被监督的关系。根据宪法和地方组织法规定，乡镇人大有权监督政府的工作。如听取和审议乡镇人民政府的工作报告，撤销乡镇人民政府不适当的决定和命令，监督、罢免乡镇人民政府领导人员。

乡镇人大的职权：（共13项职权）一是在本行政区域内，保证宪法、法律，行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议决定的遵守和执行。二是在职权范围内通过和发布决定决议。三是根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划。四是审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告。五是决定本行政区域内民政工作的实施计划。六是选举本级人民代表大会主席、副主席。七是选举乡长、副乡长，镇长、副镇长。八是审查乡、民族乡、镇人民政府的工作报告。九是撤销乡、民族乡、镇人民政府不适当的决定和命令。十是保护社会主义的全民所有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。十一是保护各种经济组织的合法权益。十二是保障少数民族的权利。十三是保障宪法和法律赋予的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。

其次，要明确建立并熟悉闭会期间乡镇人大的工作制度。经过60多年的探索和实践，我国乡镇人大工作积累了一些有益经验，形成了一些行之有效的制度：（归结起来为10项制度）

——联系代表制度。乡镇人大闭会期间的一项主要工作，就是联系代表，组织代表活动，为代表履职做好服务工作。每个主席团成员要分工联系数名代表，定期走访，听取并反映他们的意见和要求，热情为代表服务。

——代表培训制度。在每届代表当选并确认其代表资格后，于每届第一次会议前培训代表，组织代表学习宪法、地方组织法、代表法，使代表掌握人大制度的基本知识和人大代表依法行使权利的方法和程序，懂得怎样执行代表职务。

——代表活动日制度。以代表小组为单位，固定日期，每一两个月活动一次。以代表小组为单位，固定日期，每一两个月活动一次。活动内容：学习宪法法律、党的政策、上级人大的决议决定；研究交流执行法律和人大决定决议的情况，如何协助政府推行各项工作；讨论群众关心的热点问题等。活动后组长将活动情况报告人大主席团。

——代表视察制度。一年可组织一至二次，视察的内容可根据主席团会议议题或人代会会议议题确定。代表可以联合或单独持证视察，有重点地视察、检查某个单位执行法律和贯彻人大决议决定的情况。视察后根据群众反映的意见，向被视察单位提出改进工作的意见。

——代表评议制度。一年组织一至二次代表听取政府或有关部门工作汇报，或组织代表评议所在乡镇的站、所、庭的工作，在听取汇报和评议的基础上，评出优秀、合格、不合格的单位，帮助推进工作。

——代表列席主席团会议制度。在主席团举行会议的时候，可吸收二至三名熟悉议题情况的代表列席会议，听取代表的意见，增强主席团会议的公开性，提高主席团会议的质量和效果。

——代表接待日制度。主席团每月安排一天时间，固定一个日期，由主席或副主席接待代表的来访，回答代表提出的问题。接待日后，由主席团归纳整理转交政府有关部门处理，并负责答复代表。

——代表联系选民制度。每一代表要联系2至5个选民，定期走访选民，听取选民意见，或联系重点困难户，帮助困难户脱贫致富。

——选民评议制度。代表要定期向选区选民作述职报告，接受选民的评议和监督。做一个让选民满意的代表。（昆明官渡、安宁就开展得比较好）

——代表经验交流会制度。一般一年举行一次，总结交流代表工作经验，提高代表素质，研究改进代表工作。

（二）乡镇人民代表大会主席团的产生、职责及工作方式

乡镇人民代表大会主席团是乡镇人民代表大会举行会议时选举产生的机构。地方组织法规定，乡镇人大主席团除主持本次人民代表大会以外，还负责召集下一次的本级人民代表大会会议。根据这一规定，全国各省、市、自治区人大常委会具体规定了乡镇人大主席团的任期。具体做法大体有两种：一是乡镇人大主席团成员，从本级人大代表中提名，由每次的乡镇人民代表大会会议的预备会议选举产生，任期为1年，到下次人民代表大会会议的预备会议选出主席团终止。二是人大主席团的组成人员，由本级每届人民代表大会第一次会议在代表中提名选举产生，任期与本届人民代表大会相同（现为5年）。我省于1993年12月3日，省八届人大常委会第四次会议通过的《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》，就是这样规定的。

乡镇人民代表大会主席团职责。其职责分为会议期间和闭会期间两块。

会议期间的职责：（共10项）一是决定大会日程安排；二是通过列席会议人员名单；三是通过代表资格审查报告；四是拟定会议议程草案、会议选举办法草案、议案及建议、批评和意见处理办法草案，提请代表大会通过；五是组织各代表团审议各项工作报告和决议、决定草案；六是决定代表联名提出的议案是否列入大会会议日程；七是依照法定程序提名和确定乡镇政权领导人员候选人名单草案；八是依照法定程序对乡镇政权领导人员的辞呈，提请大会表决；九是决定对质询案的处理和将罢免案提请大会审议；十是提出各项决议、决定草案，提请大会审议和表决。

闭会期限间的职责：我省乡镇人民代表大会主席团工作条例规定，闭会期间乡、民族乡、镇人大主席团履行下列职责：（共13项）一是检查、督促宪法法律、法规及本级人民代表大会和上级人民代表大会及其常务委员会的决议决定在本行政区域内的遵守和执行；二是听取和审议本级人民政府的经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族、社会治安等工作情况的报告，监督本级人民政府的工作；三是根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、财政预算的部分变更；四是检查督促本级人民政府及有关单位办理本级人民代表大会代表提出的建议、批评和意见；五是组织本级人民代表大会代表对本级国家机关和有关单位的工作进行视察；六是联系本级人民代表大会代表和接受上一级人民代表大会常务委员会的委托，联系本行政区域内的上级人民代表大会代表，组织代表小组开展活动；七是受理人民群众对本级国家机关和工作人员的申诉和意见；八是根据乡长、镇长的提名，决定副乡长、副镇长的个别任免，并报本级人民代表大会备案；九是受理乡镇人大主席团成员、乡长、副乡长、镇长、副镇长的辞职；决定接受辞职的，报本级人民代表大会备案；在常务主席辞职被接受或者因故不能担任职务的时候，从主席团成员中决定代理的人选；民族乡主席团常务主席辞职被接受或者因故不能担任职务的时候，由常务副主席履行常务主席职责；在乡长、镇长辞职被接受或者因故不能担任职务的时候，从副乡长、副镇长中决定代理的人选；十是受理本级人民代表大会代表的辞职；决定接受辞职的，通报该代表的原选区选民，并报本级人民代表大会备案；主持选区罢免和补选本级人民代表大会代表的工作；十一是根据本级代表资格审查委员会的报告，确认下届当选代表和本届补选代表的资格，予以公告，分别向下届和本届本级人民代表大会报告；十二是决定召开本级人民代表大会召开的时间和列席会议的人员名单；十三是办理本级人民代表大会和上级人民代表大会常务委员会交付的其他工作。

乡镇人民代表大会主席团工作方式：乡镇人大主席团会议，一般每三个月召开一次，如因工作需要也可以临时举行。其工作方式包括：一是做好会前准备。确定会议议题和列席人员名单及召开会议的日期，提前通知参加会议人员。议题的主要内容是听取和研究宪法、法律、法规、地方性法规和上级人大及其常委会的决议决定在本行政区域内的执行情况，本级人民代表大会作出的决定决议的实施情况以及代表大会授权主席团监督检查和决定的重大问题，听取代表议案建议批评和意见的办理情况；讨论研究一个时期代表和选民反映的有关政治经济文化教育等热点问题，研究部署代表工作，听取代表视察调查评议工作情况；听取政府有关部门关于在代表大会上提出的重大事项落实情况的汇报；讨论决定召开本级人民代表大会的有关事宜等。二是主席团会议由人大主席或副主席主持，审议决定问题采取民主集中制的原则，由主席团成员的过半数通过。

乡镇人大主席和副主席职责：地方组织法第14条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织开展代表活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。工作实践中，乡镇人大主席、副主席还担负以下职责：（共7项）

一是负责召开本级人民代表大会会议的具体筹备工作。二是召集并主持主席团会议，组织主席团成员做好主席团应做的各项工作。三是宣传宪法、法律、法规和党的路线、方针、政策以及上级人大常委会的决议决定。四是组织实施本级人大和主席团决议、决定的有关事宜。五是列席本级党委会议和参加本级人民政府的有关重要会议。六是受理代表和人民群众的来信来访，并负责督办。七是办理上级人大常委会和本级人大主席团交办的有关事宜。

（三）乡镇人大工作存在的主要问题

目前，我省乡镇人大工作普遍存在以下问题：一是乡镇人大大多为只设有主席一人的工作格局，大多为“一块牌子、一枚公章、一个人”，没有内设机构和相应的工作人员。闭会期间就是乡镇人大主席一人在负责日常工作的开展，很多时候处于疲于应对、独立难支的境地。二是乡镇人大主席普遍分管了大量的党务或政府工作，比如，有的分管国土，有的分管生育，有的挂一个重点项目，特别是综治维稳、移民、征地拆迁方面的热点工作，往往交由人大主席出面处理，严重分散了工作的精力，使其无暇顾及人大工作。这种既当裁判员又当运动员的工作方式，也背离法律规定，实为不妥。三是乡镇人大履职很难到位。由于乡镇人大主席团只能在代表大会期间履行职权，致使乡镇人大在闭会期间主席团成员履职很难到位，很多乡镇除人代会听取报告外，平常很少开展监督工作，决定权行使不了，对政府的监督权也很难行使，导致乡镇人大的“责任田”种不好，职能作用难以发挥。严重的，成了空架子，形同虚设，处于可有可无的状态。（当然有的地方叫做出门一把抓，进门再分家）四是部分乡镇人大主席团成员结构不尽合理，除了乡镇党委书记、副书记、人大主席外，大多为村党支部书记或村主任，而村委会每届任期3年，换届后有的不能连任，有的因担心丢选票而不敢大胆提意见建议。

（四）乡下人大工作要把握好的几个问题

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”乡镇人大是我国最基层的人大工作组织、最基层的权力机关，也是全国人大系统的基石。做好乡镇人大工作，充分发挥好基层国家权力机关的重要作用，表达和反映好人民群众的愿望和迫切需要，直接关系到依法治国基本方略在基层的实施和我国民主政治建设的进程，关系到社会基础的持续稳定与和谐发展，关系到国家政权的巩固和国家的长治久安。

1、提高认识，明确职能定位。做好乡镇人大工作，最根本的就是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。要牢牢把握正确的政治方向，维护同级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，自觉把党的领导贯穿于履职行权的全过程，落实到工作的方方面面，贯穿于依法治国的全过程，从制度上、程序上保证党委意图的实现。开展重点工作，举行重要活动，决定重大事项，要事先向党委请示汇报，主动争取党委的领导和支持，使人大工作始终与党委同心，与政府同力，与人民同愿。在监督政府工作时，要敢于监督，善于监督，正确处理好监督与支持的关系，坚持“到位不越位，决定不指挥，解难不为难，支持不代替，过问不干预”。实现监督与支持的有机结合和统一，保障、促进和推动乡镇各项工作的顺利开展。

2、把握大势，突出工作重点。围绕中心，服务大局，是人大工作必须遵循的重要原则，也是人大工作有所作为，发挥作用的必然要求。做好乡镇人大工作，必须主动适应新形势、新任务、新常态的要求，把握主题，体现主线，找准人大工作的切入点和着力点，使人大工作更加贴近党委中心工作，切入政府工作重点，体现人民愿望。要坚持把履行法定职责与促进科学发展、和谐发展、跨越发展结合起来，围绕乡域、镇域经济社会发展中带有根本性、长远性的问题，人民群众普遍关注的热点难点问题，比如产业发展、项目推进、美丽乡村建设、惠民工程等，深入开展调查研究，提出合理的意见建议。在这方面，每年安排的议题不必多，但一定要精、要准、要实，要在抓准、抓实、抓深上下功夫，在发现问题、提出建议、督查落实上花力气、下功夫，着力推动相关问题的解决，力求取得实实在在的成效。

3、与时俱进，积极开拓创新。做好乡镇人大工作，必须正确处理继承与发展、规范与创新的关系，与时俱进、创造性地开展工作。凡是法律法规明确规定的、在实践中行之有效的做法，要继续坚持和完善；法律法规没有明确规定，但有利于促进发展、推动工作，维护社会和谐稳定，人民群众认可的一些做法，也要敢于探索实践。要在法定职权方面进行实践创新，根据形势发展和实际需要，积极探索行使法定职权的新形式、新举措和新办法，做到依法办事不教条，讲究程序不机械，讲求方法不僵化。要在完善工作机制方面进行实践创新，进一步健全完善乡镇人代会、主席团会议等机制，提高代表审议政府工作报告的实效和质量，增强人大所作决定决议的针对性，可行性、实效性。进一步完善代表活动机制，科学制定代表活动计划，组织开展形式多样、内容丰富的代表活动，切实发挥好代表作用，要在加大监督力度方面进行实践创新，把开拓进取的精神和求真务实的态度结合起来，围绕发展抓监督，强化监督促发展，既要重实际，又要务实事，更要抓落实、求实效，看准了的事情，要盯住不放、一抓到底，坚持问题不解决、监督不松劲，切实增强监督的实际效果。

（五）讲求方法，注重处理好几个关系。做好乡镇人大工作，是基层民主政治建设的客观要求，是维护农村社会稳定的重要保障，在实践中要注意把握好以下几个关系：一是监督与支持的关系。人大监督，是对其他国家机关权力的一种制约，监督的目的是为了促进政府工作，而不是和政府唱对台戏（同唱一台戏，角色不同，但目标一致）。因此，要增强人大敢于监督、善于监督的意识，对本级政府工作监督的重点，应放在看其是否符合宪法法律，是否正确执行党和国家的方针政策，是否符合人民的利益。二是“会议履职”与“闭会履职”的关系。保证人大工作的经常性。召开乡镇人民代表大会会议，是乡镇人大依法行使职权的重要形式。要严格依照法定程序组织会议，不能怕麻烦、图省事。要充分调动代表参与管理国家事务的积极性，支持和鼓励代表对政府工作提出意见和建议，使乡镇人民代表大会真正成为人民群众行使管理国家事务的载体。当然，乡镇人代会召开的次数毕竟有限，一年就召开一次（中央18号文件规定为一至二次），大量的是组织好代表闭会期间学习培训、视察、检查等活动，抓好大会决定决议和代表建议批评意见的督办落实工作，丰富代表活动内容，提高活动实效。三是事前监督与事中事后监督的关系。对本级政府的工作计划或为实施某项惠民工程的准备工作进行监督，宜在事前进行；对政府的工作计划或某项法律法规实施过程中的问题，则宜在事中进行督促检查，结合实施某项法律法规情况的执法检查，宜在事中或事后进行监督。对监督的时机，要具体问题具体分析。四是“抓大事”与“办小事”的关系，注重人大工作的全面性。乡镇人大要善于抓大事，即围绕党委中心，围绕本乡镇内根本的、长远的、重大的事情进行监督检查，抓住本辖区改革发展的问题、人民群众普遍关心的，通过法定程序将党委的决策变为全乡全镇人民的意志和具体行动，通过合法监督保证法律法规的有效实施，保证党的路线方针政策的贯彻执行。同时乡镇人大更要善于办好小事。抓民生、抓细节，围绕社会普遍关注的热点问题、人民群众反映强烈的信访问题实施监督，维护社会和谐稳定，扩大乡镇人大的社会影响力，树立人大代表人民、服务人民、维护民利的权威。

（六）有所作为，增强责任感使命感

乡镇人大主席、副主席是乡镇人大工作的推动者、组织者和践行者。乡镇人大工作能否有所作为，很大程度上取决于人大主席和人大主席团成员。一要树立学习意识。乡镇人大主席团成员要依法履职，首先应具备必要的履职技能，一方面要坚持学习理论知识、法律法规，一方面要积极参加县人大常委会举办的各种活动，不断提高自身素质。同时还要多深入到群众家中，了解民情民愿。二要树立法律意识。乡镇人大主席的工作不同于党委书记的宏观决策和乡镇长的首长负责制，因而是一项法律性、规范性和程序很强的工作。因此，必须具备较强的法律意识和能够适应工作需要的法律知识，更需要认真学习和掌握与人大工作有关的法律法规，做到学以致用，言必依法，行必合法。三要树立为民意识。乡镇人大受权于人民，代表人民的利益和意志。乡镇人大主席、副主席及主席团成员既是乡镇人大代表，又是乡镇人大闭会期间的工作责任人，应该成为人民意志的表达者和人民利益的代表者。这就要求乡镇人大主席、副主席及成员要树立强烈的为民意识，敢于为民代言，善于为民谋利。四要树立主体意识。乡镇人民政权的主体是乡镇人大代表，乡镇人大工作的基础是代表工作。无论是代表大会期间还是在闭会期间，人大代表都是主体。因此，乡镇人大主席、副主席及主席团成员都要增强代表是主体的意识，视代表为智慧和力量的源泉，工作的依托。做到经常联系代表、依靠代表、关心代表，服务代表，充分发挥代表的智力和合力。五要树立监督意识。人大主席团成员不能当老好人，工作中要敢于管闲事，敢于发现问题，敢于监督。六是要树立责任意识。乡镇人大工作说起来重要，但实践中容易变成次要，忙起来往往容易忘掉。人大席、副主席及主席团成员在完成好党委分工负责的各项工作的同时，要坚持每季度举行一次主席团会议制度，组织主席团成员做好法律法规赋予的各项工作。人大主席主要精力和时间应放在人大工作上，把人大工作与其他肩负的工作有机结合，成为人大工作、人大代表的主心骨，人民群众的贴心人。要着眼于新形势、新任务、新要求，新常态，认真践行“三严三实（严以修身、严以律己、严以用权，做人要实、谋事要实、创业要实）。加强自身能力作风建设，重学习、重调研、转作风，重实践、重效能、求实效，不断提升自身能力和水平。要加强上下左右的联系，加大工作交流的力度，不断探索工作新举措，努力以新的思路谋划工作，以新的举措深化工作，以新的办法推动工作，切实增强工作的针对性、预见性和实效性，拓展履职新领域，丰富活动新形式，扩大人大工作在面上的影响。

同时，面对发展变化的新形势、新任务、新要求、新常态，做好基层人大工作，一是要增强政治敏锐性。乡镇人大主席团成员应时刻保持强烈的政治敏锐性，确保各项工作能够体现新常态对人大工作的新要求。新常态势必带来新改革、新调整，乡镇党委工作中心也必须随之调整，人大工作必须紧跟其步伐，无论听取政府工作专项报告，还是开展执法检查，无论开展代表视察还是进行工作调研都要紧贴中心，体现党委意图，，始终保持思想上与党委同心、目标上与党委同向，工作上与党委同步，不折不扣地贯彻好党委的各项决策部署，充分发挥出人大的生机与活力。二要坚持问题导向性。习近平总书记多次反复强调要有“问题意识”，而人大开展监督工作的主要职能就是监督政府贯彻党委决策意图和法律法规的实施、存在问题如何解决，不与问题打交道的监督只能流于形式。长期以来，针对性、实效性不强一直是困扰地方人大监督工作的通病和顽疾。这方面原因固然很多，但主要还是人大坚持问题导向不鲜明。比如，一些视察、调研、执法检查，虽然看了现场，听了汇报，查了资料，但检查结果往往是成绩多、问题少，锦上添花多、指出问题少。人大要真正提高监督实效，克服监督走过场的现状，关键是要树立问题意识，坚持问题导向。把发现和督促解决问题作为首要前提。对提交政府处理落实的问题应抓住不放、跟踪监督到底，全力督促问题得到解决。三是注重工作创新性。党的十八报告指出，人大工作必须与时俱进，进行理论和实践创新。随着经济社会发展进入新常态，基层民主政治建设的不断推进，人大工作的环境、条件、任务和要求也不断发生着变化，传统的工作载体、工作方法已经难以满足工作的发展需要，只有坚持在实践中创新，在创新中发展，才能使人大工作不断适应经济社会发展的新常态和人民群众的新期待。首先是理念上要创新。人大工作法律性、程序性很强，做任何事都会问一问有没有法律规定、是怎样规定的。即使没有法律规定，也会问一问过去这类事情是怎么处理的，有没有先例、惯例可循，这是好的传统，。但是我们强调依法、依传统、依程序办事，并不排斥、否定创新。因为创新不是对法律和程序的背离，而是在法律规定下对具体工作内容、方式方法进行探索、改进和发展。必须消除人大工作无所谓创新、不能创新的认识障碍，遵循民主法治建设的渐进性规律，树立主动创新意识，在合理把握人大工作自身实际，在遵守法律法规规定的前提下，敢于打破旧的传统思维定式。其次是内容上必须创新。不同的发展时期、发展阶段，发展的重点、群众的关注点各不相同，人大工作要想适应新形势、新任务的要求，必须注重工作内容创新。要善于研究基层、当前工作中的新情况、新问题，并善于研究解决这些新问题。（比如，过去计划生育是热点、难点，现在就不是了。这一定要因地、因时、因政策因素变化而定）。四是突出意见可行性。人大审议政府工作报告是依法履行监督职责，目的是了解情况、指出问题，提出意见建议，更好地推动和促进政府工作。倘若在审议中提出意见建议抽象、空洞，谈问题“放之四海”，讲原因“普天皆宜”，提建议“概面论之”，政府就不会把人大的意见放在心上，自然也就不会把人大摆在重要位置，我们所说的有为有位也就是这个道理。五是提升实效可见性。长期以来，各级人大在听取和审议政府工作报告或专项工作报告，对有关工作提出的意见建议，往往只停留在人大会议或常委会会议上，或是出现在审议意见书上，时间一过，再没下文，群众称之为“自说自听”、“说了白说”，只注重会议走程序、听报告，不重视审议意见的转办、督办，使审议意见“一转了之”，不解决实际问题。一定程度上削弱了权力机关的威信，要改变这种现状，必须在监督实效的可见性上下功夫，做出一些实实在在、看得见、摸得着的实际效果。

（七）抓主体，充分发挥代表作用

在我国五级人大中，乡镇人大离百姓最近，离各种社会矛盾最近，可以说，乡镇人大代表植根于人民群众之中。要坚持把代表工作作为人大工作的基础，因地制宜，因时制宜，采取灵活多样的方式，密切代表与人民群众的联系，发挥乡镇人大代表了解民情、反映民意、集中民智，维护民利的作用。要以增强代表活动实效为重点，进一步健全代表工作机制和活动网络，认真组织开展代表联系选民、向选民述职等活动，促进代表活动正常化、制度代、规范化。要认真做好代表履职的服务保障工作，进一步拓宽代表知情、知政渠道，认真收集整理代表提出的意见建议，及时转交有关部门办理，并加大对代表建议办理的督查督办力度，切实提高代表建议办理质量和落实解决率。

总之，做好乡镇人大工作，是新时期基层民主政治建设的新要求，是依法治国的新要求，是国家长治久安的基础性工作，同时也是人民群众的新企盼。基层人大工作使命光荣，责任重大，基层民主政治建设任重道远，需要我们基层实际工作者付出艰辛的努力。